Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів у складі: головуючого Грушковського В.Ю., членів Комісії Архіпова В.І., Коваленка А.А., Ковальчука О.М., Костенка С.К., Нечепоренка С.О., Піцика Ю.М., Погребняка С.П., Сергійчука С.О. та Юсипа В.В., розглянувши висновок про відсутність дисциплінарного проступку у діях Генерального прокурора України Луценка Юрія Віталійовича у дисциплінарному провадженні № 11/2/4-150дс-69дп-18,

В С Т А Н О В И Л А :

Луценко Юрій Віталійович в органах прокуратури на посаді Генерального прокурора України працює з травня 2016 року.

Відповідно до підпункту 10 пункту 16-1 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, Луценко Ю.В. як Генеральний прокурор України, призначений на посаду до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», здійснює повноваження Генерального прокурора до звільнення в установленому порядку, але не довше строку, на який його було призначено.

Згідно зі статтею 45 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі – Закон) дисциплінарне провадження – це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Статтею 44 Закону визначено, що дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів (далі – Комісія).

Положеннями статей 46 та 47 Закону передбачено, що після відкриття дисциплінарного провадження член Комісії проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Комісії за результатами перевірки. Член Комісії за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Комісії встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Комісії щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення. Висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали передаються на розгляд Комісії та мають бути отримані його членами не пізніш як за п’ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Комісії.

До Комісії 2 лютого 2018 року надійшла дисциплінарна скарга адвоката Рохманова С.І. про вчинення дисциплінарного проступку Генеральним прокурором України Луценком Ю.В.

Із змісту дисциплінарної скарги вбачається, що Генеральний прокурор України Луценко Ю.В. неналежно виконує службові обов’язки щодо контролю за виконанням рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (загальна організація роботи), вчинив дії, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності органів прокуратури.

Відповідно до наказу Генерального прокурора України № 166 від 6 червня 2017 року «Про розподіл обов’язків між керівництвом Генеральної прокуратури України» Луценко Ю.В. за собою залишив загальне керівництво і питання, у тому числі щодо загальної організації роботи та роботи Департаменту кадрової роботи та державної служби.

При цьому положеннями пункту 4 частини першої статті 9 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що Генеральний прокурор у встановленому цим Законом порядку на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про застосування до прокурора Генеральної прокуратури України, прокурора регіональної чи місцевих прокуратур дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора.

Проте всупереч наведеному Генеральний прокурор України Луценко Ю.В. не видав відповідного наказу про притягнення заступника Генерального прокурора ОСОБА-1 до дисциплінарної відповідальності на підставі рішення Комісії від 22 листопада 2017 року № 286дп-17, натомість вжив заходів до заохочення останнього, чим порушив приписи законодавства про прокуратуру.

Про вказане свідчить те, що заступник Генерального прокурора ОСОБА-1 відповідно до статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» повідомив Національне агентство про суттєві зміни у майновому стані суб’єкта декларування, а саме отримання ним доходу на суму, яка перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб.

На думку скаржника вказана інформація підтверджує факт отримання ОСОБА-1 вже після накладення дисциплінарного стягнення Комісією, а саме наприкінці листопада на початку грудня 2017 року заробітну плату за основним місцем роботи у сумі 172 040 грн., наприкінці грудня 2017 – початку січня 2018 року заробітну плату у сумі 242 880 гривень.

Таким чином, скаржник вважає, що Генеральний прокурор України Луценко Ю.В. неналежним чином організовує роботу Генеральної прокуратури України у спрямуванні очолюваного ним колективу на виконання завдань і функцій, передбачених Законом, чітке та неухильне виконання приписів, забезпечення єдиного підходу до всіх працівників органів прокуратури, незважаючи на займані посади, що свідчить про порушення ним ієрархічних методів організації прокуратури та ставить під загрозу для функціонування органів прокуратури України, як єдиної системи.

Скаржник зазначив, що відповідно до вимог частини другої статті 49 Закону, прокурор протягом одного року з дня накладення на нього дисциплінарного стягнення вважається таким, який притягувався до дисциплінарної відповідальності, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті. При цьому пункту 7 розділу 1 Положення про преміювання працівників органів прокуратури, Національної академії прокуратури України та членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 9 серпня 2017 року № 234, премія не виплачується працівникам за місяць, у якому накладено дисциплінарне стягнення.

Пункт 9 розділу 1 цього Положення передбачає, що виплата премій, передбачених пунктом 8 цього розділу, не проводиться працівникам, притягнутим до дисциплінарної відповідальності, протягом строку дії дисциплінарного стягнення.

Таким чином, скаржник вважає, що в порушення норм пункту 4 частини першої статті 9 Закону, Генеральний прокурор України Луценко Ю.В. не прийняв рішення про застосування до заступника Генерального прокурора ОСОБА-1.

Скаржник зазначив, що наведене дає обґрунтовані підстави стверджувати про неналежну компетентність Генерального прокурора України Луценка Ю.В. у загальній організації роботи органів прокуратури, недотримання ним законодавства про прокуратуру, вчинення дій, спрямованих на вибіркове застосування норм права, сприяння ОСОБА-1 в уникненні встановленої законом відповідальності. Відтак, скаржник вважає, що в діянні Генерального прокурора України Луценка Ю.В. вбачаються ознаки грубого порушення приписів статей 9, 17, 49, 81 Закону.

У зв’язку з цим, скаржник просив розглянути дисциплінарну скаргу стосовно Генерального прокурора України Луценка Ю.В., провести перевірку та притягнути його до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1, 5 частини першої статті 43 Закону та накласти на нього дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

В доповненнях до дисциплінарної скарги скаржник зауважив, що звертався із запитом до Генеральної прокуратури України щодо підстав преміювання заступника Генерального прокурора ОСОБА-1 за наявності в нього дисциплінарного стягнення. З наданою відповіддю не погоджується, вважає, що вона не відповідає дійсним обставинам справи. Більш того, вважає, що викладена в ній інформація не узгоджується з нормами чинного законодавства, а є вільним трактуванням законодавства.

Застосування Генеральним прокурором дисциплінарного стягнення до прокурора не є правом, а становить імперативний обов’язок, який Генеральним прокурором має бути виконаний шляхом видання наказу про застосування дисциплінарного стягнення.

Притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності обраховується із дати накладення дисциплінарного стягнення, тобто з моменту набрання законної сили рішенням Комісії, тобто з 22 листопада 2017 року.

Окрім того, у березні 2018 року до Комісії надійшло чергове доповнення до дисциплінарної скарги, в якому наголошувалось, що Генеральним прокурором України Луценком Ю.В. так і не прийнято наказу про застосування дисциплінарного стягнення до заступника Генерального прокурора ОСОБА-1 і відповідно продовжують виплачуватись заохочення у вигляді щомісячних премій.

За допомогою автоматизованої системи розподілу дисциплінарних скарг для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження, вказану заяву розподілено члену Комісії Коваленком А.А.

Рішенням члена Комісії від 2 березня 2018 року відкрито дисциплінарне провадження № 11/2/4-150дс-69дп-18.

Рішенням Комісії від 28 березня 2018 року № 126дп-18 строк проведення перевірки продовжено на один місяць.

За результатами перевірки членом Комісії 26 квітня 2018 року складено висновок про відсутність дисциплінарного проступку у діях Генерального прокурора України Луценка Ю.В.

Скаржник та Луценко Ю.В. належним чином повідомлені про час та місце проведення засідання Комісії.

Заслухавши доповідача – члена Комісії Коваленка А.А., пояснення адвоката Рохманова С.І., представника Луценка Ю.В. – ОСОБА-2, дослідивши письмові пояснення Генерального прокурора України Луценка Ю.В., матеріали перевірки, обговоривши висновок про відсутність дисциплінарного проступку у діях прокурора, Комісія дійшла наступного висновку.

Комісія у своїй діяльності керується положеннями статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Розгляд Комісією дисциплінарних скарг про скоєння Генеральним прокурором дисциплінарних проступків становить підвищений громадський інтерес, проте це не може мати наслідком відхилення Комісією у своїй діяльності від принципів верховенства права та законності.

Комісія неодноразово зазначала, що при вирішенні питань про дисциплінарну відповідальність прокурорів, відповідно до правової позиції Європейського суду з прав людини, висловленої цим судом в цілій низці рішень щодо тлумачення положень статті 6 Конвенції про захист прав людини і основних свобод (рішення у справах «Campbell and Fell v. the United Kingdom» від 28 червня 1984 року (пункт 76 мотивувальної частини), рішення у справі «Olujić v. Croatia» від 2 лютого 2009 року (пункт 37 мотивувальної частини), рішення у справі «Олександр Волков проти України» від 9 січня 2013 року), Комісії притаманні всі ознаки органу, який виконує функції суду, оскільки вона наділена повноваженнями щодо прийняття рішень, за якими відбувається притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності та їх звільнення.

Вимогами до органу, який виконує функції суду, є дотримання в його діяльності принципів справедливості, публічності, розумності строків розгляду, незалежності, безсторонності, а також те, що такий суд має бути передбачений законом.

Дисциплінарна відповідальність прокурора є різновидом юридичної відповідальності, яка має певні стадії.

Стадії юридичної відповідальності – це визначені етапи розвитку (реалізації) процесу юридичної відповідальності, що характеризуються особливими цілями, на досягнення яких спрямована діяльність юрисдикційних органів.

Узагальнюючи різні підходи до цієї проблеми, реалізацію юридичної відповідальності доречно розглядати на таких стадіях:

1) виникнення юридичної відповідальності – розпочинається з моменту скоєння правопорушення та продовжується до виявлення його компетентними органами держави чи посадовими особами. Змістом цієї стадії є право держави на застосування заходів юридичної відповідальності, реалізація яких можлива на наступних стадіях юридичної відповідальності;

2) конкретизація юридичної відповідальності – починається з моменту виявлення компетентними органами чи посадовими особами правопорушника та закінчується вступом у законну силу правозастосовного акту, що визнає факт правопорушення, скоєного конкретною особою;

3) реалізація конкретних заходів юридичної відповідальності – розпочинається з моменту набуття законної сили правозастосовним актом, що визнає скоєне діяння правопорушенням, встановлює вид і міру юридичної відповідальності та закінчується коли призначене покарання реалізовано.

Для настання юридичної відповідальності кожна з вказаних стадій обов’язкова. Так, юридична відповідальність не настає як у разі, якщо не було скоєне правопорушення, так і у разі, якщо призначене покарання не реалізоване.

Відповідно до Закону юрисдикційним органом, до компетенції якого відноситься притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, є Комісія.

За загальним правилом діяльність суб’єктів влади щодо розгляду і вирішення питань про притягнення до юридичної відповідальності здійснюється у визначеній законом процесуальній формі. Як і всім процесуальним формам, дисциплінарному провадженню притаманна стадійність розвитку, оскільки справа про дисциплінарний проступок проходить декілька стадій від свого виникнення до виконання або у певних випадках – припинення.

Згідно зі статтею 44 Закону тільки за Комісією закріплені повноваження здійснювати дисциплінарне провадження щодо прокурора.

Проте дисциплінарне провадження, здійснюване Комісією, не охоплює в повному обсязі всі стадії реалізації дисциплінарної відповідальності прокурора, оскільки наділення одного органу державної влади монопольними повноваженнями для вирішення питання про юридичну відповідальність певної категорії осіб вочевидь протирічить принципам побудови правової держави через систему стримувань та противаг.

Аналіз процесуальних норм, які в законодавстві стосуються вирішення питань притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, дозволяє виокремити такі стадії дисциплінарного процесу щодо прокурора:

1. відкриття дисциплінарного провадження;

2. проведення перевірки дисциплінарної скарги;

3. розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та прийняття рішення у дисциплінарному провадженні;

4. перегляд рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження;

5. застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Кожна з викладених стадій має свій початок та звершення, які пов’язані з певними юридичними фактами.

Перші три стадії здійснюються Комісією в межах дисциплінарного провадження. На третій стадії Комісія, у разі, якщо нею встановлений склад дисциплінарного проступку прокурора (підстава дисциплінарної відповідальності), притягує прокурора до дисциплінарної відповідальності та накладає на нього дисциплінарне стягнення.

При цьому, відповідно до частини восьмої статті 48 Закону Комісія уповноважена надсилати копію рішення, прийнятого за результатами розгляду дисциплінарного провадження, лише керівникові органу прокуратури, в якому прокурор, стосовно якого воно прийнято, обіймає посаду.

На четвертій стадії перегляд актів Комісії здійснюється Верховним Судом. Альтернативним варіантом перегляду рішень Комісії, прийнятих за результатами дисциплінарного провадження, є їх оскарження до Вищої ради правосуддя. Ця стадія є факультативною та має місце тільки у разі оскарження рішення Комісії.

Остання п’ята стадія – застосування до прокурора дисциплінарного стягнення, відповідно до статей 9 та 11 Закону, здійснюється Генеральним прокурором та керівниками регіональних прокуратур на підставі рішення Комісія.

Так, відповідно до статті 9 Закону до повноважень Генерального прокурора віднесено у встановленому цим Законом порядку на підставі рішення Комісії приймати рішення про застосування до прокурора Генеральної прокуратури України, прокурора регіональної чи місцевих прокуратур дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора.

Згідно зі статтею 15 Закону прокурором органу прокуратури є Генеральний прокурор. Отже, Генеральний прокурор є прокурором Генеральної прокуратури України. Таким чином, в діючому Законі закладена колізія, відповідно до якої Генеральний прокурор уповноважений застосовувати дисциплінарне стягнення до самого себе як прокурора Генеральної прокуратури України.

Очевидна безглуздість ситуації, в якій Генеральний прокурор має робити «самопокарання», унеможливлює настання його дисциплінарної відповідальності в рамках дисциплінарного провадження, яке здійснюється Комісією, оскільки виключає настання останньої стадії юридичної відповідальності, тобто реалізації конкретних заходів відповідальності. Як зазначено вище, якщо відсутня хоч одна із стадій юридичною відповідальності, настання юридичної відповідальності неможливе взагалі.

Комісія робить висновок, що притягнення Генерального прокурора до дисциплінарної відповідальності можливе лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Оскільки за діючим Законом настання дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора в межах дисциплінарного провадження, яке здійснюється Комісією, неможливе, до вирішення питання про внесення відповідних змін і доповнень до Закону, якими мають бути усунуті зазначені колізії в Законі, Комісія позбавлена можливості здійснювати дисциплінарне провадження щодо Генерального прокурора.

На підставі викладеного, керуючись вимогами статей 44, 47, 48, 50, 78 Закону України «Про прокуратуру», пунктів 61-63, 120, 121 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Комісія

В И Р І Ш И Л А :

Дисциплінарне провадження № 11/2/4-150дс-69дп-18 щодо Генерального прокурора України Луценка Юрія Віталійовича – закрити.

Копію рішення направити Генеральному прокурору України Луценку Ю.В. та адвокату Рохманову С.І.

Рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, може бути оскаржене прокурором до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня отримання поштою його копії.

Особі, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, надати дозвіл оскаржити рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до Вищої ради правосуддя.